《中华人民共和国村民委员会组织法》解读

杭州市民政局基层政权和社区建设处

《中华人民共和国村民委员会组织法》是于1998年11月4日经全国人大常委会第九届四次、五次常委会会议审议修改通过，同日，国家主席江泽民签署第九号主席令予以公布，自公布之日起实施的，一部牵涉到11亿农民根本利益的重要法律。这对于发展社会主义民主，加强农村基层组织建设，密切党群和干群关系，促进农村物质文明、政治文明和精神文明建设，具有重要作用。

《中华人民共和国村民委员会组织法》共分三十条、三十一款，核心内容归纳起来就是：坚持“村民自治、直接民主、由民做主、党的领导”四个原则；按照“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的要求；达到“自我管理、自我教育、自我服务”的目标。具体解释：一是村民自治是指广大村民是自治的主体，村民通过村民会议行使当家作主的权利，并不是村民委员会成员自治，涉及全村村民切身利益的事，都必须由村民会议按照少数服从多数的原则讨论决定。二是直接民主是指村民委员会成员是村民直接选举产生的，即主任、副主任和委员，是为村民办事的，村民委员会是村民自治的具体组织者和执行者，性质是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。三是由民做主是指自治的方式就是实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。四是党的领导是指村民自治必须在党的坚强领导下，在法律规定的范围内进行。

一、   关于村民委员会任务。

1、宣传贯彻宪法、法律、法规和国家的政策，维护村民合法权益，教育和推动村民履行法律、法规规定的义务，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；

2、依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；

3、支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展；

4、尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法的权利和利益；

5、兴办和管理本村的公共事务和公益事业；

6、组织实施本村建设规划，兴修水利、道路等基础设施，指导村民建设住宅；

7、依法调解民间纠纷，协助维护本村的社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；

8、向村民会议或者村民代表会议报告工作并接受评议，执行村民会议和村民代表会议的决议、决定；

二、关于民主选举问题

1、选举村民委员会组织。

按照《村民委员会组织法》规定的条件和程序，由具有选举权的村民直接选举产生村民委员会主任、副主任和委员。任何组织和个人都不得指定、委派村民委员会成员。

实行民主选举，要把握好四个环节：一是由村民会议、村民代表会议或各村民小组推选产生村民选举委员会，推选村民选举委员会可以由村党支部组织。村民选举委员会主持村的换届选举工作。二是依法搞好选民登记，避免出现错、漏、重复登记。三是由选民直接提名候选人或采用无候选人直接选举产生村民委员会。四是精心组织投票选举，实行差额、无记名、秘密写票，公开计票，当场公布选举结果的原则，保证选民在没有任何干扰的情况下，独立行使自己的选举权。

2、选民要具备三个条件。

本村村民不一定全是本村选民，选民必须同时具备三个条件：第一，必须年满十八周岁。第二，选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况，户籍不在本村的人员，如婚嫁、征地、人才引进等，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法确定，但每一选民只能在一地登记。第三，未被依法剥夺政治权利。村民是否被剥夺权利，应以司法机关的法律判决文书为准。另外，在村民委员会选举期间，精神病患者在发病期间停止行使选举权利，待精神正常时再恢复行使选举权利。

3、关于民主选举的三种方式

一是“海推直选”；是指由过半数选民参加投票提名，按得票多少直接确定正式候选人；或者由选民提名初步候选人，经过半数选民参加投票预选，按得票多少确定正式候选人。选民被同时提名为两项以上候选人职务的，本人可以提出书面报告，确定为其中一项职务的候选人。选民投票产生村民委员会主任、副主任和委员候选人后，再实行差额、无记名直接投票选举，产生村民委员会成员。

二是“海选”；是指在民主选举中不设具体、明确的候选人，由选民直接投票选举产生村民委员会主任、副主任和委员。

三是“自荐海选”；是指由选民“毛遂自荐”，就竞选的职位发表演说，作出承诺，选民根据“毛遂自荐”人的承诺，可以直接选自荐人，也可以选自荐人以外，自己认为的意中人。此种选举办法是我市在总结了“海推直选”和“海选”两种选举方法的利弊关系后，新设计的一种选举方法，它较好地解决了“要我做和我要做”的矛盾，使优秀人才脱隐而出，减少了选举成本，简化了选举程序，拓宽了选人用人的渠道。不仅受到了广大基层干部和农民群众的欢迎，而且得到了专家学者的高度赞扬，也取得了民政部的认可。

4、对流动票箱的使用规定。

流动票箱作为选举大会和设立中心投票会场之外的一种补充，特殊情况下才能使用，即因居住分散、交通不便等特殊情况难以进行集中投票的情况下才能采用。村的选举办法事先应规定流动票箱的使用办法。每个流动票箱必须有三名以上监票人负责。所有流动票箱要集中统一进行开箱、计票。

5、处理选举中的不正当手段和违法行为。

对在选举中的以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨碍选民行使选举权和被选举权，村民有权向乡镇人民代表大会、街道人大工作委员会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及民政部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。村民通过不正当手段当选的，经调查核实，由乡镇人民政府、街道办事处或者乡镇人民政府、街道办事处村民委员会选举工作指导机构宣布其当选无效。对选举中有违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

三、关于民主决策问题

村级民主决策是指村党组织和村民委员会按照党的政策和国家的法律法规，将涉及村民利益的重要事项和村民共同关心的问题，提交村民会议或村民代表会议讨论，按多数村民的意见作出决定。

1、村级民主决策的内容

凡是与村民切身利益密切相关的事项，如村建设规划，经济和社会发展规划、年度计划；村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案以及村民委员会设立、调整、撤并、范围调整等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。

2、村级民主决策的基本程序（附《民主决策程序图》）

民主决策的基本程序分为以下环节：由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案；由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；由村党组织、村民委员会组织实施民主决策事项的办理。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见；会后要及时公布表决结果；对决定事项的实施情况，要及时公布，自觉接受群众监督。村级民主决策的事项要符合党的方针政策和国家法律法规，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

3、村民会议

村民会议是农村村民对村内社会事务实施自治管理的基本组织形式，是农民实现自己当家作主的民主权利的重要途径，是决策村内重大事务的最高权力机关，是监督和制约村民委员会工作和村干部行为的重要组织保证。涉及村民利益的事项如村民委员会的设立、撤销、范围调整，村民选举委员会的产生，罢免村民委员会成员，讨论决定涉及村民切身利益的事项，制定、修改村民自治章程、村规民约等。应当由村民委员会召集村民会议讨论决定。此外，有十分之一以上的村民联名提出召开村民会议，或提议讨论某些事项，村民委员会应当及时召开村民会议。

4、村民会议的两种形式

一种是由本村18周岁以上的村民（过半数）参加的会议。这是村民会议的最高形式，也是最完整的形式，也可叫村民大会。另一种是由每户派代表参加的会议，也叫户代表会议，是特殊情况下召开的不完全的村民会议。必须有三分之二以上的户的代表参加。无论哪种形式，村民会议所作决议、决定应当经到会人员的过半数通过。

5、村民代表会议

人数较多或者居住分散的村，可以按每5户至15户推选1人或者由各村民小组推选若干人产生村民代表，定期和不定期召开村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表必须具备较高的政治素质，在村民中有较高的威信，作风正派，办事公道，有一定的参政议政和决策能力。村民代表中，妇女应有适当名额。要完善村民代表会议议事规则，建立健全村民代表联系村民制度，确保村民代表真正代表民意。

6、村民会议向村民代表会议授权三种方式

村民代表会议的职权直接来源于村民会议的授权。授权主要方式有三种:一是在换届选举时实行授权，增加一个村民会议向村民代表会议授权的程序，在授权书上写明授哪些事项、授多长时间。或者在选举村民委员会成员同时，让每一选民投票是否同意授权、授哪几项的问题。二是召开专门的村民会议进行授权。三是在制定修改村民自治章程时，在其中明确授权事项。

四、关于民主管理问题

民主管理是实现村民自治的基础，指村民委员会开展工作中，应当坚持群众路线，充分发扬民主，通过村民会议或者村民代表会议，让村民就村内事务发表意见，通过民主制定村规民约或村民自治章程，引导村民照章办事，从而实现村民民主参与村内的社会事务、经济建设以及个人行为等管理。

1、民主管理规章制度分为四种类型：

（1）村民自治章程。是村民自我管理、自我教育、自我服务的综合性规章，也是我国农村村民委员会中层次最高、结构最完整的规章。

（2）村规民约。是村民群众根据有关法律、法规、政策，结合本村实际制定的涉及村风民俗、社会公共道德、公共秩序、治安管理等方面的综合性规定，是村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范。

（3）各类专项规约。包括村务公开制度、财务管理制度、干部廉洁制度、村务档案管理制度、村民代表会议议事制度、村民经济手册、人口与计划生育公约、村民委员会及其下属委员会工作职责等。

（4）各种临时性制度规定。如选举方案、村民代表选举办法等。

2、村民自治章程内容

各地制定村民自治章程一般包括以下内容：一是村民组织。主要是村民会议、村民代表会议、村民委员会以及村民小组的产生、构成及权利义务的关系。二是经济管理及社会发展。重点是本村企业及财务管理、生产服务、土地及宅基地的管理和使用、劳动积累、承包费的收取和使用、村级公共事务及公益事业办理等。三是社会关系及社会秩序。包括社会治安、村风民俗、邻里关系、婚姻家庭、人口与计划生育和村务档案等制度和规范。还可以对社会保障、救灾救济、村干部廉政建设等方面内容作出规定。

五、关于民主监督问题

民主监督是实现村民自治的重要内容和保障，指村民委员会通过建立和完善村务公开制度、民主评议制度和村民委员会报告制度等，确保村民群众正确行使权利，依法对村民委员会及其成员运用权力的制约和监督活动。

1、民主监督的内容及其实现形式

第一，村务公开。即通过村务公开栏、明白卡、召开会议、广播等形式将村务管理的过程和结果告知全体村民，尊重村民的知情权，接受村民监督。

第二，民主评议村干部。即通过召开村民代表会议或村民会议的形式，由村民或村民代表对村干部一定时期内的工作情况和工作表现进行评价，肯定成绩，找出不足，提出改进工作的建议和意见。

第三，村民委员会报告工作。即通过召开村民会议或村民代表会议的形式，村民委员会成员将一定时期内的工作情况和下一步工作打算向村民或村民代表报告，请其审议，提出建议意见，并表决通过。

第四，罢免。即通过法定程序解除不称职的村民委员会成员职务。

2、村务公开内容、时间、形式和程序

（1）村务公开内容：可以分为政务、事务、财务三个方面。村务公开的重点是财务公开，必须做到逐笔逐项公开明细账目。

一是政务公开的主要内容：①党和政府对农村的方针政策；②有关政策的落实和协助乡镇政府完成任务的情况，如税费改革和农业税减免政策，国家补贴农民、资助村集体政策的落实情况，国家计划生育政策的落实情况，土地管理情况等。

二是事务公开的主要内容：①村民会议或者村民代表会议讨论决定事项的实施情况；②村集体的山林、土地、水面、集体企业和财产的承包、入股、出让、租赁、经营以及有关合同的调整修订情况；③宅基地使用、村民建房审批情况；④最低生活保障、优抚、救灾救济和种粮直接补贴、退耕还林款物的发放、兑现情况；⑤村集体经济发展和兴办公益事业、公共设施的决策和投资、承发包情况；⑥村干部年度工作目标及其责任的落实和完成情况；⑦新型农村合作医疗的情况；⑧村内“一事一议”筹资筹劳的情况；⑨村办企业和各类服务管理机构用人制度和选拔办法；⑩涉及村民利益和村民普遍关心的其他事项等等。

三是财务公开的主要内容：①财务计划及其执行情况；②村级财务收入情况，包括各业收入，征用土地补偿费及土地租赁收入，承包项目的收入，国家下拔的优抚款、救灾款物、各项暂收款、村内“一事一议”筹资等；③村级财务支出情况，包括公积金支出、公益金支出、修建费支出、管理费（招待费）支出，村干部报酬、计生补贴、义务兵补贴、优抚款、救灾款等；④村级公益项目、建设项目的专项收支情况（资金预算、来源、使用、决算）；⑤村集体各项财产、债权债务、收益分配情况；⑥代收代缴费用、水电费收缴以及以资代劳的情况。财务支出不能设“其他”。

（2）村务公开的时间：一般的村务事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。

（3）村务公开形式：最基本的形式是村务公开栏，每个村均应按照实际、实用、实效的原则，在人员比较集中、便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏。公开栏应有防风避雨的措施，保证公开的效果。同时，也可以通过广播、电视、网络、“明白纸”、意见表以及村务民主听证会（恳谈会）等有效形式公开。

（4）村务公开的基本程序：第一步，村民委员会根据本村的实际情况，依照有关法规政策规定，提出公开的具体方案；第二步，村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善；第三步，提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定；第四步，经村民委员会主任、村务公开监督小组组长签字、盖章，由村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布；第五步，答复群众的质询，补充、纠正不全不实内容；第六步，将村务公开的内容、时间、承办人及群众提出的意见和答复情况资料及时整理归档。

3、村民委员会报告工作制度

村民委员会报告工作制度是指村民委员会每隔一定时期召开村民会议或村民代表会议向全体村民和村民代表报告村务管理的过程和结果以及下一步打算，提请村民会议或村民代表会议审议，接受村民的质询监督的制度和行为。

4、民主评议村干部制度

民主评议村干部制度是指由村民或村民代表对村干部一定时期内的工作情况和工作表现进行评价的工作制度。民主评议对象为村民委员会成员、村集体经济组织班子成员、村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴的其他村务管理人员。民主评议的内容，主要是对评议对象一年来的工作情况，包括思想品德、工作能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律等方面的情况，进行客观评价。民主评议一般一年进行一次，在每年的12月或次年1月进行。也可结合年终工作总结进行。