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建设监理行业协会现状与发展初探
杭州市建设监理协会秘书处
引言 1988年，建设部在借鉴国际经验和总结我国几十年基本建设的经验和教训的基础上，提出在我国实施建设监理。经过试点、推广和完善，于1997年在《中华人民共和国建筑法》中以“推行建设工程监理”确定了监理的法律地位，十余年来，监理行业不断发展壮大，监理队伍受到了培养和锻炼，我国的部分监理企业已具有承担国内外各类工程监理的能力，并涌现出一大批思想作风优良、业务技术精湛的监理工程师，为我国的建设事业作出了重大的贡献，并将在未来继续为我国市场经济持续、高速、稳定地发展发挥重要作用。面对这样新型、重要的行业和这样一支有相当数量的高素质人才的队伍，如何充分发挥行业协会的作用，促进行业的发展，就必需对我国工程建设监理行业协会的定位与发展进行深入的研讨。杭州市建设监理协会希望结合自身发展现状的分析和总结，对此课题进行初步的探讨。
一、我国建设监理行业的性质和发展概况
建设监理制是我国工程建设领域的一项基本法律制度。综观国际传统模式和我国发展建设监理行业的初衷，工程建设监理既不同于承包商的直接生产活动，也不同于业主（投资主体）的直接投资活动，它本质上是独立的、受业主委托而开展的技术咨询服务活动；是以信息为基础，依靠专家的知识、经验和技能，对客户委托的问题进行分析和研究，提出建议、方案和措施，并在需要时协助实施的一种高层次、智力密集型的服务，是为业主方进行项目管理的、高层次的、专业化的、智力服务型的行业。
从1988年开始，经过十五年的试点、推广和全面发展，在我国：
1、建立起—支专业比较齐全，具有一定水平的监理队伍，目前全国已有监理企业6500多家，其中甲级801家，全国监理从业人员已达26.2万人，取得执业资格证书的人员6.3万多人，其中注册监理工程师5.2万多人。
2、建立和实施了一套严格的市场准入、资质管理和执业资格制度，这些相关制度对维护市场秩序起到了很大作用。
3、初步建立了工程监理的有关法规和规范，基本上作到了有法可依，《建筑法》、《招标投标法》、《合同法》和《建设工程质量管理条例》以及《建设工程监理规范》等法律法规，从不同角度对建设监理的性质、地位、职责、权力做了规定，使监理工作有了法律保障，更进一步确立了建设监理的法律地位。
4、实施监理的工程项目和范围迅速扩大。2002年度实施监理的项目达9万多项，投资额近1.8万亿元，约为该年度我国固定资产投资额的40%。实施监理的工程，普遍反映强化了工程目标管理，工程质量好，保证了按合同工期完成建设任务，有效地控制了投资额，提高了工程建设投资效益。整个行业为提高工程质量、确保工程进度，提高工程投资效益发挥了积极的作用，得到了全社会的广泛认可和肯定，已经形成了一个独立的行业。
杭州市建设监理协会是1997年由6家监理企业发起，经业务主管部门和杭州市民政局于1998年4月29日以杭民（98）社字第007号文正式批准成立的社会团体，协会经过几年的发展，其会员单位由成立之初的47个发展为75个会员单位的市级协会，拥有所属会员单位从业人员达6000余人，其中中高级职称达60%以上，国家注册监理工程师近千人，为中国监理协会的理事单位，在国内大中城市中享有较高的声誉。
根据2002年的不完全统计，全市受监的在建和新开工项目达3199个，面积6649万平方米，道路412公里，管线1371公里，受监工程部位造价达7968亿元，全市全年监理费收入近3亿元。
尽管如此与国外工程咨询、建设监理行业的发展状况和所取得的成效相比较，我国目前的建设监理行业与其他国家相比仍然存在相当大的差距和问题，大量的潜能还没有得到充分的发挥，具体表现为：
一是缺乏一批名牌企业和高素质人才队伍。监理企业的总体实力不强，人员素质偏低，缺乏核心竞争力。大部分企业为了生存而把主要精力放在监理取费的无循竞争上，而在管理水平、服务质量的提高和提供特色服务等方面投入较少，走进一个低收费，低素质，低服务质量“三低”的怪圈和恶性循环中。同时，政府对监理企业的资质控制标准过宽、过松，导致在短短的几年中监理企业发展过快、过猛，数量骤增，缺乏行业性特点，就无法创建有公信力的名牌监理公司，更加剧了监理市场的不正当竞争。自我国加入WTO后，国际知名咨询公司将进入我国的建设市场，无疑对我国的监理行业现状将产生严重冲击。
二是监理企业、监理工程师服务水平和质量的评价体系尚未形成，市场经济条件下的企业信誉制度还未建立。监理企业缺乏一定的资金保障，普遍缺乏资本积累（甲级企业的注册资金仅需100万元人民币），在市场经济条件下，没有资本作保证，监理行业的抗风险能力不强，没有风险抵押资本金，监理企业经济活动困难，低标准的监理取费，企业无经济效益，就难完成原始资本的积累。
三是实际监理的范围和内容还很局限，几十年来我国基本建设领域中落后的管理模式和观点根深缔固，而国际惯例的建设监理（咨询业）对工程建设从策划立项、可行性研究到设计、施工、项目后评价的全过程监理，对工程的质量、进度、投资的全面控制的管理模式和观点，在国内还不被多数人所接受。导致我国的建设监理主要局限在施工阶段，监理的内容也主要是质量控制，监理在投资、进度控制方面仍处于从属地位。
四是监理定位的内涵和现实存在着较大差距，监理企业中相当数量的从业人员素质不高，人员结构不够合理，大量知识更加全面、能力更强的高素质、复合型的中青年骨干人才难以充实，过低的监理收费一是无法吸引人才，二是无法留住人才。宏观上对国际咨询业（监理）缺乏了解和研究，在发展中还存在不少问题和矛盾，整个行业仍处予初始阶段，尚不成熟。
五是从中央到地方行业分割、地方保护等壁垒远未打破，部分企业仍存在隶属不清、政企不分的现象，市场规则和市场机制不健全，缺乏透明、公开、法制公平的市场环境。
六是政府与监理企业之间信息不对称，不利于政府根据市场状况及时有效地给予企业政策支持，也不利于政府加强对企业市场行为的动态管理。
二、建设监理行业协会的现状分析
如何规范监理行业管理，尽快解决目前存在的问题，使监理行业走上持续健康的发展道路，适应我国社会主义市场经济和工程建设管理体制改革的需要，这是整个监理行业和政府部门都在思考的课题。在监理实践过程中，许多有识之士和监理企业已经深刻体会到，行业协会作为宏观经济与微观经济的中间环节，发挥着承上启下的重要作用，这一职能是任何其他组织都取代不了的。在我国宏观经济调控体系已初步建立，政府职能正在转变的时期，借鉴国外先进经验，建立“政府——行业协会——企业”的行业管理、服务体系，充分发挥行业协会的作用，有利于促进和提高监理行业的发展。
这一背景下，我国的建设监理企业开始自发组成行业协会组织，并主动接受政府行业主管部门的指导。随着1993年我国第一个全国性监理行业协会——中国建设监理协会成立，各地方性监理协会陆续成立。但是这些协会的性质差异极大，有“官办协会”“民办协会”、有“有编制的”“无编制”的协会、有政府、协会彼此不分的协会等等，一般官办协会有固定的资金来源，有良好的办公条件，有相对的权威性。但这样的协会又有悖于国际惯例和我国有关社团的设立规定。
杭州市建设监理协会是一个纯自发组建的民间社团组织，白手起家，从无到有，经过5年多的艰苦努力和勤奋工作，逐步发展成为“自发、自律、自我服务，主动接受政府业务主管部门监督”的行业协会，为地方监理行业的规范化管理和健康发展发挥了重要作用。得到政府业务主管部门的支持，受到了会员单位的极力拥戴。
（一）建设监理行业协会通过积极主动的参与和配合，已经成为政府管理的参谋者和行业自律的督促者，真正实现了桥梁纽带作用。
社会主义市场经济条件下，政府与企业之间甚至政府部门之间普遍存在着信息不对称现象。政府对市场信息的变化往往不如企业反映迅速，相应的行业管理政策调整也存在一定的滞后效应。随着政府的机构改革、职能转变，政府工作更多地转向宏观管理，行业协会及时与政府加强联系，配合政府管理部门做好市场调研工作，积极参与政府决策咨询，充分发挥参谋作用，有利于提高政府管理政策适度的前瞻性，同时使政府管理政策更切合实际情况、便于操作具有重要意义。
例如1998年8月杭州市建筑业管理局于出台的《杭州市建设工程施工招标代理机构管理实施办法》规定“…凡是从事建设工程施工招标代理的有关单位，必须经杭州市建筑业管理局批准，取得建设工程施工招标代理资格证书…”。市建设监理协会在得知这一信息后，反复研究了有关监理的各项规定认为，这一规定既与建设部监理资质管理办法不符，又与杭州市人民政府122号令《杭州市工程建设监理管理规定》明确的“…监理范围包括：受业主委托组织招标，编制与发送招标文件，组织评标，提出定标意见…”，“…杭州市城乡建设委员会主管全市建设监理的管理工作…”等规定相矛盾，限制了建设监理业务范围，增加了多头领导，将会给建设监理工作带来负面效应。但是建筑业管理局是杭州市的一级局，是建筑行业的主管局，行业协会能否与政府部门对话甚至对薄公堂来否定这一规定？协会在经过认真的研究后认为：根据企业呼声和政府有关文件精神，协会有义务维护会员单位的正当权益，有权力为建立规范化行业管理而呼吁，於是以杭建监协（1998）03号文正式向杭州市城乡建设委员会提交了《对已取得建设监理资质的单位不再进行施工招标代理资格审批的请示》报告，提出“对已取得建设监理资质的单位和已批准进杭从事监理的单位不再进行施工招标代理资格审批而依据其资质证书和营业执照到杭州市招投标管理办公室进行登记，直接领取建设工程施工招标代理资格证书……”。这一建议得到了市建委的高度重视，于1998年9月30日以杭建工发（1998）511号文作出“对已取得建设监理资质的单位不再进行施工招标代理资格审批”的批复，否定了建管局的这一规定，切实有效地解决了政府文件之间的矛盾，理顺了行业管理关系。
又如，随着《建设工程监理规范》和《关于实施〈浙江省建设工程监理管理条例〉若干规定》等规范和文件的实施，监理企业普遍认为抓好监理队伍的规范化建设工作，加强企业自律行为，提升行业整体水平和形象非常重要。建设监理协会通过对全市监理企业的调研发现：“…监理人员持证上岗状况很不如人意，已经成为行业发展的严重瓶颈…而造成这一问题的主要原因是上岗考试滞后、培训与考试脱节，行业主管部门忽视了监理队伍建设应发挥属地管理的原则…”。根据调研结果，接受了全市23个监理单位2002年10月11日联名向市监理协会提交的“关于要求尽快解决监理人员持证上岗问题的联名报告”，协会对这一报告进行了研究和分析，认为这个报告如实的反映了我市目前监理行业的现状，所分析的原因确切，提出的解决办法和措施合理，为此，协会在经过—届五次理事会讨论通过后立即于2002年10月28目以杭建监协（2002）12号文向市建委提出《关于要求解决监理人员无证上岗的请示报告》，建议“…尽快制定《杭州市监理人员持证上岗管理办法》，对监理人员按照属地管理原则实施动态管理…”。这一建议充分体现了监理企业通过行业协会与政府沟通信息，主动强化自律有为的强烈愿望，也得到了建设行政主管部门的有力支持，建议目前已基本被采纳，监理人员的持证上岗问题也初步得到解决。
在作好行业喉舌的同时，监理行业协会积极参与监理工作质量管理，督促监理企业提高工作质量和诚信度。市建设监理协会于2000年9月配合市建委对在杭42家监理单位承担的74个工程项目进行监理工作质量随机抽样检查。受检查工程面积206万平方米，受检工程造价36亿万元，抽样率为23％。结合《杭州市建设监理行业行规行约》、《督查办法》和有关法律法规对监理企业市场行为、监理质量责任制、监理工作到位率、监理资料规范化程度等方面进行了认真细致的检查。通过检查，促进了企业树立“诚信”意识，加强内部管理，增强监理人员的工作责任心和紧迫感，为杭州市监理行业规范化管理创造了良好的环境和氛围。
（二）促进信息交流，作好服务工作，建设监理协会真正成为行业之家、企业之家。
监理行业协会在政府部门的支持下，通过如实反映企业需要，妥善解决企业困难和行业发展瓶颈，在整个行业中树立了自身的威信，扩大了协会的影响，吸引了大量会员单位。杭州地区共有建设监理单位70余家，在企业申请，理事会审查通过的章程规定下，协会己接纳会员单位66家，会员单位为同行业单位的90、41%。面对众多监理企业，协会积极推进信息交流，努力拓展服务内容，借助政府推动力的同时，以全面、高品质的服务吸引监理企业，扩大协会影响，增强会员单位间的疑聚力，以维护政府形象，积极作好政府与企业间的沟通，努力工作，而赢得了各方的信任，市监理协会的工作对杭州周边地区监理企业产生了重要的辐射作用，嘉兴、湖州、舟山、象山等地的监理企业甚至希望跨地区的加入杭州市监理协会或享受会员待迂，他们深切感到杭州市监理协会是为会员单位办实事的行业之家。
协会工作首先是加强与政府联系，积极开展行业内部的交流。良好的服务意识、协商意识和畅通的信息渠道使得建设监理行业协会成为政府与 会员单位之间的信息交流服务器。政府主管部门的有关规定、政策调整，企业的好经验、好做法等等都可以通过这个服务器传递给每个会员单位，同时又避免了过去“开会、发文件、做指示”的老办法，受到企业的好评。
二是协助会员单位进行质量管理体系贯标认证。协会向认证的监理单位介绍认证的程序、内容、注意点等情况，并协助会员单位进行质量体系内部审核员培训，学习ISO9000质量管理标准等，以提高监理行业的整体水平；
三是积极做好培训工作，通过积极创造培训条件落实监理人员持证上岗制度，落实见证取样和旁站监理等上岗培训，协助企业提高监理人员素质，满足监理工作的需要。
四是根据全国监理行业的现状，经常组织各种专题研讨班和报告会。2001年1月为了提高我市总监工作水平，为贯彻好即将于2001年5月实施的“建设监理规范”，组织总监研讨会。为了了解国际建筑市场的工程咨询业和建设监理现状及发展趋势，合理的吸收和借鉴国际惯例和成功经验，为迎接中国加入WTO，努力创造条件大胆地参于国际经济合作，及时召开了企业负责人的研讨会。
五是为推动我市监理行业规范化管理，为满足监理评标需要，经过单位推荐，协会秘书处初审推荐42名监理行业专家进入杭州市专家库，其中已有38人入选杭州市建筑行业专家库。
六是对监理企业如何向项目管理公司发展，监理行业如何走出困境，跨行业发展的趋势等关系到整个行业发展战略的课题进行深入研究和探索。积极推进全市监理企业的改制工作，配合中国监理协会在杭召开创建名牌企业座谈会，协会作了大量艰苦有成效的工作。
七是为在建设监理行业创造一个学先进赶先进的良好气氛，规范我市监理市场，推动我市监理行业的繁荣和发展，组织了全市监理行业的标选活动，共评出优秀监理公司一个，先进监理公司4个，先进监理部35个，优秀总监50名，先进工作者64人，并见诸于杭报，主动接受全社会的监督。
（三）在建设监理行业协会谋求自身发展、发挥重要作用的同时，协会也存在相当的困难和阻力。
首先是多年来的计划经济管理模式和思维方式，在我国的行政管理体系中还有着较强的习惯势力。部分政府主管部门对协会工作的认识还跟不上形势发展的需要，不能适应行业协会地位和作用已经转变的现实，客观上尽管随着政府职能转移，协会参与行业管理的能力已经得到加强，但对于协会的理论定性还不明确，不少地方的行业协会仍然是官办官管的“民间组织”。部分协会在“经济效益”的驱动下，向企业只收费不服务。个别官办协会借助于政府的权力和威信，乱摊派，以上压下，以大欺小，搞得一些自发组建的民间行业协会处境艰难，企业冤声载道，有冤无处申，有苦无处说。
其次是协会基础条件较差，人力、物力和财力的不足制约了协会的发展。仅仅依靠会费支持，自立能力弱，勉强维持生存，顾不上发展，工作难度很大。尽管目前国家政策允许协会创办实体（民办非企业单位）实行有偿服务，以智力开发财力，以财力来促进协会活力，但是在税收政策上没有给予相应的支持。对于监理行业协会还存在着创办经费的来源困难等问题，监理行业的低收入状况使得企业赞助非常困难。
再其次是行业协会的秘书处工作人员缺乏有力的支持，专职秘书长和副秘书长后继无人，这些人员不仅要了解行业的情况，还要有积极、认真、热情的工作态度，完善的工作方法，丰富的社会经验，而又要有奉献精神，不计报酬，在市场经济条件下这样的人才很难吸引到各种民间组织来，这是民间组织中存在的普遍问题。
三、建设监理行业协会的发展思考。
随着全球化进程的加快，我国加入WTO，监理行业协会的发展面临着良好的历史机遇。行业协会作为促进经济、社会发展和对外交往的重要组织性资源，其地位、作用正日益显现。按照国际惯例和市场经济的要求，行业协会在维护国内同业权益、实现行业自律，制订行业服务标准，为企业提供信息、咨询和培训服务，加强与国际上同行业的合作与交流等方面，必将发挥重大作用。同时随着企业改革进程的加快，监理企业脱离母体全方位地参与市场竞争势在必行，企业迫切需要行业组织在市场中发挥中介服务作用。
在这种形势下，我们认为监理行业协会的发展方向应该是：充分准备、不失时机，把握协会工作的主动性，进一步拓宽协会服务和工作范围，促进监理行业持续、快速、稳定地发展。
首先，要给协会给予准确的法律定位。
协会是企业与政府之间的桥梁和纽带，实施双向服务，一是为贯彻好政府方针政策服务，二是为企业服务，要积极主动去提供传播信息、培训人才、为企业提供经营咨询等服务内容；同时协会要在行业建设上充当政府助手，把政府的工作思路转变为行业的自主行为，协助政府抓好行业管理，这是大家具有的共识。
但是，中国的政治体制从中央到地方存在着下级服从上级、地方服从中央的管理模式，行业协会是否要遵循这样的规则？这是一个值得深入研究的问题。中央有全国行业上的法规、规定，地方上根据全国统一规定结合本地情况有地方的规定、条例，作为行业就离不开属地管理的原则，行业协会的工作和服务就染上了浓厚的地方色彩，在甲地能行得通的行业规定，未必能在乙地实行。杭州市的建设监理工作虽然起步较晚，但发展迅速、健康、平稳，到1998年已在全省处于绝对领先地位，在行业主管部门市建委的重视和指导下，协会和监理企业均已走上了科学化、规范化管理轨道，市建委和协会经过近三年的艰苦工作，特别是在市政府122令发布之后，截止1999年底根据国家和省、市有关规定共发放监理人员上岗证2158张，占当时监理从业人员的80%以上，各企业和工程项目部也均已采用市建委和市建管局统一印制的施工监理用表，在杭的监理企业均已成为市监理协会的会员单位，事隔一年在杭州同一地域成立的同样职能的省监理分会，考虑到全省的监理工作的均衡，几个文件的下发将杭州的监理工作无形中向后倒退了三年，使各企业的规范化管理立即出现了混乱状态，导致杭州建设监理市场无序竟争，企业的发展受到阻滞，无证上岗率达到51%以上，许多企业被强行交纳会费，企业成为同一行业的双重会员资格。市监理协会针对这些情况虽几次向市业务主管部门报告和反映，但在“上下级”关系的指导思想下，这种状况始终未能得到解决。这一状况在全国各省会所在地普遍存在。
协会是行业协会，不同于政府，协会是民间组织，是服务于当地政府和当地企业，在同一地域不应该存在两个同行业的协会。协会不分大小，协会不分官办和民办，不存在上级和下级之分，其法律地位应该是平等的。因此在省一级只宜成立行业联合会，由各地市的行业协会作为主要团体单位和吸收部分知名企业自愿自发组织建立，而不应该在同一地域由政府操纵设立性质完全相同、服务内容一致的两个同行业协会，这不利于行业的管理和行业协会的发展。
其次，要加强自身建设，提升品位，确立在行业中的地位。
当前，建设监理协会在自强方面要做到的事情不少：要改变政社不分的现象；要调整协会工作人员的年龄结构和知识结构，工作人员要懂业务，有开拓精神；要提高自立能力，引入经营理念，积极开展有偿服务，努力增强经济实力，坚持全成本核算，创造经营业绩；要建立健全完备的协会工作制度。
第三，要加强行业协会组织的覆盖面，稳步发展新会员，扩大会员队伍。组织会员主动开拓市场，加大宣传力度，遏制企业恶性竞争，在规范监理企业的服务质量及服务行为方面积极发挥作用。
第四要利用入世的机遇，主动寻找外国公司作为合作伙伴。争取促成监理企业在国内的外资项目上与外国监理公司或咨询公司的合作，学习外国公司的长处，在实践中积累经验。从而帮助监理企业扩大监理服务范围、延长监理服务阶段，发展健康健全的建设监理事业。要特别注意的是，应力争以平等的伙伴关系组建联营体，尽量不要只分包一部分工作去“独立作战”。
第五要加强监理理论研究，探讨行业发展思路。行业协会应将各类研究成果主动建立资料信息库，为企业发展和政府管理提供信息。如：监理企业改制途径和模式；国内外建设监理和工程咨询法律法规；现代市场经济的社会信用评价体系；国外建设监理及咨询行业的责任保险制度；国际上先进的建设监理模式、管理的内容及相关的软件资料；工程监理取费办法；监理个人执业资格的可行性及其对行业发展的影响；如何实行监理行业的自律等。
第六要争取政府在行业管理方面给予更多授权。
监理行业协会可争取承担的职能是：参与监理行业立法调查研究并提出立法建议；参与编制行业发展中长期规划；参与拟定监理行业的技术规范、技术标准、技术政策和管理标准；负责监理行业指标统计，负责分析和发布行业的经济技术信息、监理取费行业指导价；协助政府行政主管部门组织监理单位资质、监理工程师资格的预审；协助政府行政主管部门组织行业内企业的年检、行评，发布行业内企业信用信息。要从根本上改变政社不分、监管不分的落后的政府包办一切的管理模式。尽快参照国际惯例为各行业协会创造一个生存和发展的空间，使政府从行业繁琐的管理业务中解脱出来，更好的行使其监督职能。
我们现在处于新的时代，处于我国现代化建设的关键时期。加入WTO，对外的开放局面势必更加壮丽。可以预见，我国的工程建设监理事业将会日新月异地向前发展。面对这样的形势，建设监理行业协会必将抓住机遇，振奋精神，勇敢地肩负起历史赋予的责任，把工程监理事业推向一个新的阶段，以高度责任感和使命感，，迎接挑战，开拓未来。
（2003年7月）
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